ประชามติชิลี: รัฐธรรมนูญที่ประชาชนเรียกร้องและปัดตก

รัฐธรรมนูญถือเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ ทำหน้าที่กำหนดโครงสร้างอำนาจรัฐ ความสัมพันธ์ระหว่างสถาบันทางการเมือง และขอบเขตของสิทธิที่ประชาชนพึงมี

สำหรับประชาชนชาว ‘ชิลี’ พวกเขาต้องการรัฐธรรมนูญที่จะเข้ามาแก้ไขปัญหาชีวิต ร่วมกันผลักดันเพื่อให้เกิดร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ หลังจากฉบับเดิมที่เขียนขึ้นในปี 1980 

แต่สุดท้ายร่างรัฐธรรมนูญที่ประชาชนเรียกร้องกลับถูกปัดตกด้วยเสียงของประชาชนเอง

ในวันที่ประชาชนต้องเผชิญกับค่าครองชีพ ความไม่มั่นคง และความไม่แน่นอนของอนาคต เสียงปฏิเสธจึงอาจเป็นการบอกว่า สิ่งที่พวกเขาต้องการวันนี้ คือการพัฒนาคุณภาพชีวิตที่จับต้องได้ ก่อนจะฝันถึงกติกาใหม่ของประเทศ

รัฐธรรมนูญฉบับแรกของ ‘ชิลี’

หลังได้รับเอกราชจากสเปนในปี 1818 ชิลีต้องเผชิญโจทย์สำคัญในการจัดระเบียบรัฐเพื่อสร้างความมั่นคงให้กับประเทศ การเมืองในช่วงแรกเต็มไปด้วยการต่อสู้ทางอุดมการณ์ระหว่างฝ่ายอนุรักษ์นิยมและฝ่ายเสรีนิยม พร้อมกับมีการเปลี่ยนแปลงรัฐธรรมนูญหลายครั้ง แต่ไม่มีฉบับใดสามารถสร้างเสถียรภาพให้ประเทศได้อย่างยั่งยืน

ตลอดช่วง 10 ปีแรกหลังการเป็นเอกราช การเมืองชิลีจึงตกอยู่ในความขัดแย้งทางความคิดอย่างเข้มข้น กระทั่งฝ่ายอนุรักษ์นิยม ซึ่งเรียกตนเองว่า Pelucones สามารถเอาชนะฝ่ายเสรีนิยมได้ และเห็นตรงกันว่า ‘การร่างรัฐธรรมนูญใหม่’ คือทางออกสำคัญของประเทศในเวลานั้น

รัฐธรรมนูญฉบับปี 1833 จึงเกิดขึ้นภายใต้การผลักดันของผู้นำฝ่ายอนุรักษ์นิยมและชนชั้นนำของประเทศ โดยมีเป้าหมายในการสร้างรัฐบาลกลางที่เข้มแข็ง และใช้กลไกของรัฐเป็นเครื่องมือในการจัดการความขัดแย้งภายในประเทศ

หัวใจสำคัญของรัฐธรรมนูญฉบับนี้ คือ การรวมศูนย์อำนาจไว้ที่ประธานาธิบดี ประธานาธิบดีสามารถประกาศภาวะฉุกเฉิน กำหนดการบังคับใช้กฎหมาย และคัดเลือกผู้แทนเข้าสู่สภาได้โดยตรง

นอกจากนี้ รัฐธรรมนูญยังมอบบทบาททางกฎหมายให้แก่คริสตจักร กำหนดให้เป็นศาสนาประจำชาติ ส่งผลให้ศาสนจักรมีอิทธิพลสูง และถูกมองว่าเป็น ‘ผู้คุ้มครองคุณค่าและความสงบเรียบร้อย’ ของประเทศ และเป็นสถาบันที่ค้ำอำนาจชนชั้นนำฝ่ายอนุรักษ์นิยมในระบบการเมืองเดิม

แม้รัฐธรรมนูญปี 1833 จะช่วยยุติความไร้เสถียรภาพหลังการเป็นเอกราช และถูกใช้งานยาวนานจนถึงปี 1925 แต่ขณะเดียวกันก็ฝังความไม่สมดุลทางอำนาจไว้ในโครงสร้างของรัฐ และกลายเป็นข้อจำกัดสำคัญเมื่อชิลีเริ่มก้าวเข้าสู่สังคมสมัยใหม่

เมื่อสังคมตั้งคำถาม

หลังใช้รัฐธรรมนูญฉบับแรกมาเกือบหนึ่งศตวรรษ ในช่วงปลายศตวรรษที่ 19 ชิลีเริ่มเผชิญการเปลี่ยนแปลงทางสังคมครั้งใหญ่ ทั้งการเกิดขึ้นของขบวนการแรงงาน และพรรคการเมืองแนวใหม่ที่ท้าทายสถานะเดิมของชนชั้นนำ ขณะเดียวกัน เศรษฐกิจของประเทศก็เข้าสู่ภาวะถดถอยหลังช่วงสงคราม จนนำไปสู่การรัฐประหารในปี 1924

ท่ามกลางความไม่มั่นคงทางการเมืองและสังคม อาร์ตูโร อเลสซานดรี (Arturo Alessandri) นักการเมืองแนวประชานิยมใช้จังหวะดังกล่าวผลักดันการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ โดยมีเป้าหมายในการเปลี่ยนรัฐที่เคยผูกขาดโดยชนชั้นนำให้กลายเป็นรัฐที่ยอมรับบทบาทและคำนึงสิทธิของประชาชนมากขึ้น

รัฐธรรมนูญฉบับใหม่นี้ขยายขอบเขตสิทธิของประชาชนในหลายมิติ ไม่ว่าจะเป็นบทบาทของศาสนา สิทธิแรงงาน สวัสดิการ อำนาจอธิปไตย และการจำกัดอำนาจรัฐด้วยกฎหมายสูงสุด

รัฐธรรมนูญฉบับใหม่นี้มีผลบังคับใช้ในปี 1925 และกลายเป็นกลไกสำคัญที่ทำให้ประชาชนชาวชิลีสามารถเลือกตั้งประธานาธิบดีโดยตรงเป็นครั้งแรกในประวัติศาสตร์ 

ปี 1925 รัฐบาลประกาศบังคับรัฐธรรมนูญซึ่งกลายเป็นกลไกสำคัญที่ทำให้ประชาชนชาวชิลีสามารถเลือกตั้งประธานาธิบดีโดยตรงเป็นครั้งแรกในประวัติศาสตร์ การเลือกตั้งครั้งนั้น เอมีเลียโน ฟิเกโรอา (Emiliano Figueroa) นักกฎหมายและนักการทูตแนวเสรีนิยม ได้รับคะแนนเสียงมากถึง 70% และขึ้นดำรงตำแหน่งเป็นประธานาธิบดีจากเสียงของประชาชน

อย่างไรก็ตาม ระบอบประชาธิปไตยภายใต้รัฐธรรมนูญปี 1925 สิ้นสุดลงในปี 1973 เมื่อกองทัพที่นำโดย ‘ออกุสโต ปิโนเชต์’ ทำรัฐประหารโค่นล้มรัฐบาลพลเรือนของ ‘ซัลบาดอร์ อัลเยนเด’ ผู้นำฝ่ายซ้ายคนแรกที่พยายามสร้างสังคมนิยมผ่านระบบรัฐสภา ชิลีจึงเข้าสู่ระบอบเผด็จการทหารเต็มรูปแบบ พร้อมกับประกาศยุบสภาและระงับการใช้รัฐธรรมนูญเดิม

ภายใต้รัฐบาลทหาร ชิลีไม่มีรัฐธรรมนูญถาวรบังคับใช้ มีเพียงกฎหมายเฉพาะกิจที่ประกาศเพื่อควบคุมสถานการณ์และสร้างภาพของความสงบเรียบร้อย แต่ปิโนเชต์ยังคงต้องการกฎหมายสูงสุดเพื่อสร้างความชอบธรรมในการใช้อำนาจของตัวเอง

รัฐธรรมนูญฉบับปี 1980 จึงถูกจัดให้มีการลงประชามติรับรอง แม้กระบวนการดังกล่าวจะไม่สามารถตรวจสอบความโปร่งใสได้ เนื่องจากไม่มีฐานข้อมูลผู้มีสิทธิลงคะแนน รัฐควบคุมสื่ออย่างเข้มงวด และฝ่ายคัดค้านถูกจำกัดพื้นที่ทางการเมือง ถูกใช้เป็นเครื่องมือ ในการยืดอายุระบอบเผด็จการทหาร ผ่านการกำหนดโครงสร้างอำนาจรัฐ บทบาทของประธานาธิบดี และสถานะของกองทัพตั้งแต่ต้น

หลังสิ้นสุดยุครัฐบาลปิโนเชต์ ปี 1990 ชิลีเดินกลับเข้าสู่ระบอบประชาธิปไตยอีกครั้ง ประชาชนได้กลับมาเลือกตั้งผู้นำ ฟื้นฟูสิทธิเสรีภาพ และบทบาทของพรรคการเมือง มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญหลายประการ เช่น ให้อำนาจประธานาธิบดีในการปลดผู้บัญชาการกองทัพและตำรวจ ลดวาระการดำรงตำแหน่งจาก 6 ปีเหลือ 4 ปี และปรับบทบาทของคณะความมั่นคงแห่งชาติให้เป็นเพียงหน่วยงานที่ปรึกษาของประธานาธิบดีเท่านั้น 

ประวัติศาสตร์รัฐธรรมนูญของชิลีจึงไม่ใช่แค่เรื่องของกฎหมาย แต่เป็นการต่อสู้เรื่องอำนาจในการกำหนดกติกา และขอบเขตของพื้นที่ที่ประชาชนได้รับในระบบการเมือง

พลังของเสียงประชาชน

เดือนตุลาคม ปี 2019 สายลมแห่งการเปลี่ยนแปลงเดินทางมาถึงชิลีอีกครั้ง เมื่อฐบาลประกาศขึ้นค่าตั๋วรถไฟฟ้าในเวลาเร่งด่วน ทำให้ประชาชนรู้สึกว่ารัฐมองไม่เห็นความลำบากของประชาชน โดยเฉพาะคนทำงานและนักเรียน 

เบรียล เนเกรตโต ศาสตราจารย์ด้านรัฐศาสตร์จากมหาวิทยาลัยคาทอลิกแห่งชิลี (PUC) อธิบายว่า “ชาวชิลีวิพากษ์วิจารณ์มายาวนานถึงปัญหาการเข้าถึงที่อยู่อาศัย การดูแลสุขภาพ การศึกษา และเงินบำนาญที่ไม่เพียงพอ การระเบิดทางสังคมในปี 2019 แค่ทำให้ปัญหาเหล่านี้ปรากฏชัดขึ้น”

เหตุการณ์นั้นจุดชนวนให้กลุ่มนักเรียนมัธยมเริ่มแคมเปญ ‘หลบจ่ายค่าโดยสาร’ แล้วขยายไปสู่การตั้งคำถามต่อระบบสวัสดิการและเศรษฐกิจ ทั้งเรื่องเงินบำนาญ การศึกษา สาธารณสุข และค่าครองชีพ จนนำไปสู่การประท้วงครั้งใหญ่ที่มีผู้เข้าร่วมราว 1.2 ล้านคนในกรุงซานติอาโก และขยายไปยังหลายเมืองทั่วประเทศ

การประท้วงที่ทวีความรุนแรงทำให้รัฐบาลประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน ใช้กำลังทหารควบคุมการชุมนุม จำกัดเสรีภาพชั่วคราว ส่งผลให้มีผู้เสียชีวิตและบาดเจ็บจำนวนมาก และเรียกร้องให้การจัดทำ ‘รัฐธรรมนูญฉบับใหม่’ กลับมาอยู่ในวาระสาธารณะอีกครั้ง

ครั้งนี้ ประชาชนต้องเลือกว่า ต้องการให้มี 'รัฐธรรมนูญใหม่ทั้งหมด' หรือไม่ และสอง ถ้าต้องการ อยากให้ ‘สภาร่างรัฐธรรมนูญที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน’ หรือไม่ 

ซึ่งประชาชนก็ตอบรับ พวกเขาเห็นด้วยให้ร่างรัฐธรรมนูญใหม่จากสภาร่างรัฐธรรมนูญที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน และพลังของพลเมืองก็เป็นจุดเริ่มต้นของความหวังใหม่ทางการเมืองของชิลี 

รัฐธรรมนูญที่ประชาชนปฏิเสธ

สิ่งที่รัฐธรรมนูญฉบับใหม่แตกต่างจากรัฐธรรมนูญเดิม คือ การขยายบทบาทรัฐด้านสวัสดิการ คุ้มครองสิทธิกลุ่มเปราะบาง ปรับโครงสร้างสภา และเปิดพื้นที่การมีส่วนร่วมทางการเมืองมากขึ้น 

ถึงจะดูก้าวหน้าและทันโลก แต่ประชาชนเลือกที่จะปฏิเสธรัฐธรรมนูญฉบับนี้ 

ผู้มีสิทธิลงคะแนน 62% ไม่เห็นชอบ เนื่องจากมองว่าร่างดังกล่าวก้าวหน้าเกินไป และอาจกระทบต่อเศรษฐกิจและสังคม

ประชาชนถูกตั้งคำถามสองข้อ คือ ต้องการให้มีรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งหมดหรือไม่ และหากต้องการ จะให้จัดตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนหรือไม่ ผลคือ 78% ของผู้ลงคะแนนเห็นชอบให้มีการร่างรัฐธรรมนูญใหม่โดยสภาที่มาจากการเลือกตั้ง

รัฐจึงจัดตั้งกระบวนการร่างใหม่ เชิญผู้เชี่ยวชาญ 24 คน และสภารัฐธรรมนูญ 50 คนเข้ามามีส่วนร่วมพยายามสมดุลเรื่องสิทธิ เสรีภาพ การแข่งขันทางเศรษฐกิจให้คนทุกกลุ่มอย่างเท่าเทียม แต่ประชาชนยังปัดตก 

ยังคงมีประชาชนอีก 55.79% ไม่เห็นด้วย เพราะคิดว่าเนื้อหาของรัฐธรรมนูญซับซ้อน ไกลจากชีวิตประจำวัน และไม่ตอบโจทย์ปัญหาเร่งด่วนอย่างเศรษฐกิจ อาชญากรรม และค่าครองชีพ

“กระบวนการทั้งหมดนี้เป็นการเสียเงินของรัฐโดยเปล่าประโยชน์ มันเหมือนเรื่องตลกเลย” เสียงของผู้มีสิทธิลงประชามติคนหนึ่งให้สัมภาษณ์

แล้วนับตั้งแต่ปี 2023 เป็นต้นมา ชิลียังไม่มีการลงประชามติเพื่อรับรองรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ประธานาธิบดีกาเบรียล โบริชกล่าวว่า รัฐบาลของเขาจะไม่เดินหน้าการร่างรัฐธรรมนูญใหม่เป็นครั้งที่สาม แต่จะหันไปผลักดันการปฏิรูปบำนาญและการปฏิรูปภาษีผ่านกระบวนการนิติบัญญัติแทน

“สิ่งที่ประชาชนเรียกร้องคือ ความสามารถในการพูดคุยและหาฉันทามติที่ดีกว่านี้ แต่เหนือสิ่งอื่นใด คือการลงมือทำอย่างเป็นรูปธรรม"

ส่วนนักวิชาการบางส่วนมองว่า ชิลียังต้องรอจังหวะทางการเมืองที่เหมาะสม เพื่อสร้างฉันทามติ ปรับปรุงกระบวนการร่าง และเตรียมความพร้อมให้ประชาชนก่อนลงคะแนนอีกครั้ง

เส้นทางของการลงประชามติรัฐธรรมนูญเพื่อ ‘ประชาชน’ เป็นภาพสะท้อนพลวัตการเมืองแต่ละยุค ตั้งแต่การสร้างเสถียรภาพของรัฐด้วยการรวมศูนย์อำนาจไปจนถึงความพยายามให้เสียงของประชาชนมีความหมายในพื้นที่การเมือง 

ประวัติศาสตร์รัฐธรรมนูญของชิลีจึงอาจยังไม่สิ้นสุด ตราบใดที่ประชาชนยังคงยืนยันสิทธิในการเลือกกติกาที่กำหนดชีวิตของตนเอง และเสียงปฏิเสธเหล่านี้อาจเป็นเครื่องย้ำเตือนว่า รัฐธรรมนูญที่ดี คือรัฐธรรมนูญที่รับฟังเสียงของประชาชนจริง ๆ 

 

ภาพ : Getty Images

 

อ้างอิง

Constitutional history of Chile / CONSTITUTIONNET

Third Time’s a Charm? Chile Embarks on a New Constitution-making Process / CONSTITUTIONNET

Chile, Constitutions / Encyclopedia

Encyclopedia of Latin American Religions / Springer

Chilean economic development under neoliberalism. (n.d.). In Cambridge Core.https://www.cambridge.org/core/.../chilean_economic_development_under_neoliberalism.pdf

The conservative hegemony, 1830–61 / Britannica

REACTION: Chile Rejects Second Constitutional Rewrite / Americas Quarterly

Why Chileans Rejected a New, Progressive Constitution / TIME

Chileans vote no to ‘extremist’ constitution amid reform efforts / The Christian Science Monitor

Why Chileans rejected conservative constitution, and what’s next? / AL JAZEERA

Why Chileans rejected new constitution proposals / DW

Chile Protests: Causes, Human Rights, and Legal Consequences / Legal Clarity

Revolt of the masses / Development and Cooperation

Chileans reject conservative constitution to replace dictatorship-era text / Reuters

ถอดบทเรียน “เขียนรัฐธรรมนูญใหม่” ฝ่าวิกฤตด้วย สสร.เลือกตั้งจากต่างประเทศ / iLaw